Kennzeichnung von Waren aus israelischen Siedlungen:

Was leistet Ehud Olmerts jüngster Lösungsvorschlag?

Er liegt offiziell immer noch nicht schriftlich vor – und wurde im Spätherbst 2003 von den Medien schon als Durchbruch in den Beziehungen von Israel und der EU gefeiert: der Vorschlag des israelischen Ministers Olmert, künftig alle israelischen Exporteure zur Kennzeichnung der Herkunftsorte ihrer Waren zu verpflichten.

Ursprungsregeln – die"harte Nuss" in den Beziehungen zwischen der EU und Israel

Die offiziellen Verhandlungen zwischen der EU und Israel (Assoziationsrat am 17./18. November 2004) waren an der ‘harten Nuss’ der Ursprungsregeln für Exportwaren gescheitert. In den Gesprächen mit Außenminister Silvan Shalom bestanden die EU-Vertreter auf Israels „korrekter Anwendung der Bestimmungen des Assoziierungsabkommens, vor allem hinsichtlich der territorialen Anwendungsbereichs“. Dieser Anwendungsbereich ist auf das Staatsgebiet Israels beschränkt – und Siedlungsprodukte sind daher von allen Vergünstigungen des Abkommens strikt auszuschließen. Siedlungen sind, wie die EU mehrfach betont hat, nicht Teil des Staatsgebiet Israels und stellen einen Verstoß gegen Art. 49 der Vierten Genfer Konvention dar. Der israelische Zoll darf Waren aus Siedlungen entsprechend keinen Warenursprung in Israel bescheinigen.

Weil der Staat Israel aber seit Jahrzehnten in den besetzten Gebieten politische Ziele verfolgt, die nur unter Verletzung von humanitärem Völkerrecht zu erreichen sind, haben die israelischen Zollbehörden bislang die Anweisung, Waren aus Siedlungen das „Made in Israel“ zu erteilen. Im Klartext: Israel betrachtet die Siedlungen in den palästinensischen Gebieten als Teil seines Zollgebiets und versucht diese völkerrechtswidrige Position zur Grundlage seiner Beziehungen mit der EU zu machen. Zunächst hatte die Europäische Kommission sich bemüht, das Problem unter den Teppich zu kehren. Ihre problematische Toleranz für Israels unrechtmäßige Praxis stieß dann aber auf zunehmenden öffentlichen Druck. Seit 2002 lassen die EU-Mitgliedsstaaten in aufwendigen Verfahren nun Israel die tatsächliche Herkunft einiger verdächtiger Produkte überprüfen. Da sie von dort ausweichende Standardantworten erhalten, werden alle Zweifelsfälle als ungeklärt betrachtet und es werden auf sie Zölle erhoben. Wie viele Siedlungsprodukte trotz dieses von Beginn an unvollständigen improvisierten Verfahrens zollbegünstigt auf den europäischen Markt kommen, vermag niemand zu sagen.

Ein taktisch geschickter neuer Vorschlag

Das Problem der korrekten Anwendung der Ursprungsregeln ist daher für die EU weiterhin nicht vom Tisch. Es bleibt ein Störfaktor in den Beziehungen der EU zu Israel – und ist daher auch den Israelis zunehmend ein Dorn im Auge. Da der Assoziationsrat keine Lösung erzielt hatte, traf sich am 24. November 2003 Ehud Olmert, der israelische Minister für Industrie, Handel und Arbeit, mit Handelskommissar Pascal Lamy. Medienberichten zufolge unterbreitete Olmert der EU den Vorschlag, dass Israel zwar seine Zertifizierung aller Produkte als „Made in Israel” beibehalten werde, aber künftig die Exporteure verpflichten könnte, Angaben zu Herkunftsorten zu machen.

Dieser Vorschlag klingt zunächst wie ein Zugeständnis der israelischen Seite. Faktisch würde mit dieser Regelung allerdings die bisherige Fehlanwendung des Abkommens durch Israel zementiert. Die israelischen Behörden würden die Ursprungsregeln weiterhin unrechtmäßig anwenden, während die EU diese Fehlanwendung hinnimmt und ihrerseits versucht, Siedlungsprodukten im konkreten Einzelfall auf die Schliche zu kommen. Dadurch entsteht eine rechtliche Merkwürdigkeit, nämlich eine faktische ‚gegabelte’ Anwendung des Abkommens: Jede Vertragspartei wendet ihre eigenen Regeln an – Israel auf der Grundlage von Verletzungen des humanitären Völkerrechts, die EU auf der Grundlage des EG-Rechts – und daher im Einklang mit Vierter Genfer Konvention und entsprechendem Völkergewohnheitsrecht. Praktisch gesagt: Die EU besteht darauf, präferenzberechtigte israelische Produkte und nicht präferenzberechtigte Siedlungsprodukte zu unterscheiden, Israel betrachtet sie als ununterschieden. Die Regierung in Jerusalem hofft, dass es auch künftig bei dieser absurden ‚gegabelten’ Anwendung des Abkommens bleiben kann, die politisch für Israel natürlich von größter Bedeutung ist. Dass sie weiterhin in ihren Außenbeziehungen mit der EU israelische Siedlungen in West Bank, Gazastreifen, Ost-Jerusalem und auf dem Golan wie israelisches Staatsgebiet behandeln kann, ist der israelischen Seite durchaus die eine oder andere Einbuße bei der Präferenzbegünstigung wert.

Herkunftsort ist nicht gleich Ursprungsort

Israels Angebot ist also Teil des Bemühens, die politisch motivierte Fehlanwendung des Assoziierungsabkommens durch Israel aufrecht zu erhalten. Das versucht die Regierung Sharon dadurch, dass sie es der EU künftig erleichtern will, an Informationen über den Herkunftsort von Importen zu gelangen. Dann – so die Logik dieses Vorschlags – könnten die EU-Mitgliedstaaten auf diese Produkte Zoll erheben, und die politisch höchst unbequeme Diskussion über die Durchsetzung des humanitären Völkerrechts in den EU-Israel-Außenbeziehungen würde endlich verstummen.

Die Informationen, die der israelische Vorschlag, soweit er bislang bekannt geworden ist, im Auge hat, sind aber alles andere als verlässliche Angaben. Wenn Exporteure künftig auf Verpackungen den Herkunftsort ihrer Waren aufdrucken, ist das technisch unbedeutend: Waren kommen meist in Containern, Paketen oder Paletten in die EU – und die Zollbehörden hätten gar nicht die Zeit, Einzelverpackungen zu kontrollieren. Wenn Exporteure künftig auf den Begleitdokumenten von Exporten einen Herkunftsort vermerken, ist das kein Schritt vorwärts: die Adresse des Exporteurs findet sich ohnehin bislang schon auf den entsprechenden Papieren, und auch wenn der Ort der letzten Bearbeitung eines Produkts genannt würde, wäre das zolltechnisch unbedeutend. Der EU-Zoll ist auf die komplizierte Bestimmung des Warenursprungs durch die israelischen Zollverwaltungen angewiesen. Nur sie haben nach dem Assoziierungsabkommen die Kompetenz, den oft komplizierten Weg der Zusammensetzung und Bearbeitung eines Produkts zu verfolgen und nach im Ursprungsprotokoll detailliert festgelegten Kriterien zu bewerten. Am Schluss steht dann die Bescheinigung eines Ursprungsortes im zolltechnischen Sinn. Herkunftsort und Ursprungsort müssen also keinesfalls deckungsgleich sein. Der Ort, an dem ein Produkt fertiggestellt bzw. verpackt wird, lässt sich ohnehin beliebig verändern. Bereits in der Vergangenheit haben einige Firmen, die in Siedlungen produzieren, vorsorglich Zweigstellen innerhalb Israels eröffnet. Angaben der Exporteure über Herkunftsorte nützen der EU also wenig.

Was leistet Olmerts jüngster Lösungsvorschlag?

Olmerts Lösungsvorschlag nützt jemand anderem: Nämlich den Exporteuren aus dem Staatsgebiet Israels, die berechtigterweise Zollvergünstigung beantragen. Manchmal geraten nämlich auch ihre Produkte unter Verdacht, Siedlungsprodukte zu sein. Bis die israelischen Behörden auf einen solchen Verdachtsfall antworten, können die EU-Staaten von Exporteuren Kautionen einbehalten. Gerade große Exporteure sind darüber verständlicherweise not amused. Die Angabe von Herkunftsorten würde dafür sorgen, dass praktisch keine Produkte mehr unter Verdacht kämen, die einen völlig korrekten Warenursprung in Israel haben. Es würden mit einem Vorschlag, wie er im November diskutiert wurde, also vor allem Interessen der Produzenten aus dem Staatsgebiet Israels geschützt: Seit die Europäische Gemeinschaft Zölle erhebt, haben sie inzwischen Nachteile dadurch, dass die israelischen Zollbehörden alle Waren unterschiedslos als „Made in Israel“ zertifizieren. Der Vorschlag von Minister Olmert hätte den Effekt, Exporteure aus Haifa oder Tel Aviv vor solchen Nachteilen zu bewahren.

Inzwischen steht die Regierung nämlich unter Druck. Israelische Geschäftsleute sind daran interessiert, dass Israel möglichst bald in das von der EU in Aussicht gestellte Pan-European Cumulation System (PECS) aufgenommen wird. Dazu müssen aber die Ursprungsregeln aller Teilnehmerstaaten harmonisiert wird. Solange der Konflikt um die israelische Fehlanwendung der Ursprungsregeln weiter schwelt, wird die EU verständlicherweise kaum die entsprechenden Zollprotokolle im Assoziierungsabkommen neu verhandeln wollen - auch wenn diese Option in der Kommission durchaus Befürworter hat. Jede Ergänzung in den entsprechenden Vertragsbestandteilen unter den jetzigen Bedingungen hätte zur Konsequenz, dass die derzeitige israelische Praxis faktisch legalisiert würde. Für Israel ist es in dieser Situation politisch klug, sich kompromissbereit zu zeigen.

Nur auf den ersten Blick ein Zugeständnis der israelischen Seite

Vor diesem Hintergrund ist einsehbar, warum Israel gerade jetzt einen neuen technischen Vorschlag macht. Aber für die EU ist Vorsicht geboten. Derzeit geben sich die EU-Staaten mit dem Zwischenstand zufrieden, zumindest teilweise Siedlungsprodukte aus der Masse der Importe ‚herauszufischen’, überprüfen zu lassen und mit Zoll zu belegen. Der Vorschlag von Minister Olmert würde der EU zusätzliche Hinweise auf verdächtige Produkte geben und damit die bisherige Zwischenlösung stabilisieren.

Dadurch würde die ‚gegabelte’ Anwendung des Assoziierungsabkommens weiter untermauert. Denn weiterhin würden die israelischen Behörden allen Produkten einen Warenursprung in Israel bescheinigen und die EU in einer Art freiwilligem Katz-und-Maus-Spiel nach Siedlungsprodukten fahnden. Es liegt auf der Hand, dass jede Perfektionierung dieser improvisierten und reichlich absurden Scheinlösung einer ‘gegabelten’ Anwendung der Ursprungsregeln ein Manöver ist, die rechtlich korrekte Lösung zu verhindern. Die kann natürlich nur so aussehen, dass beide Vertragsparteien, die EU und eben auch Israel – ihr Abkommen im Einklang mit humanitärem Völkerrecht umsetzen, durch das Israels Besatzung der palästinensischen Gebiete rechtlich geregelt ist.

Stand: Mitte Januar 2004